21.08.2009
Positionen: Einsparungen bei öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten
Stand 14. Juli 2004:
Maßnahmenkatalog für kurz- und mittelfristig wirksame Einsparungen bei den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten - Selbstverpflichtung von ARD, ZDF, Deutschlandradio
Zurzeit finden die Verhandlungen über die anstehende Gebührenperiode 2005 – 2008 statt. Im Rahmen dieser Gespräche legen die FDP-Fraktion im Deutschen Bundestag und die FDP-Landtagsfraktionen folgende Vorschläge für eine Selbstverpflichtung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland vor.
Ziel der vorgeschlagenen Maßnahmen ist es, den ursprünglichen ordnungspolitischen Rahmen des dualen Systems wieder herzustellen. Dazu zählt in erster Linie die Beschränkung der öffentlich-rechtlichen Expansion in den Bereichen Werbung und Sponsoring, die eindeutig zu Lasten der privaten Rundfunkanbieter gehen (I.). Ferner umfasst der Maßnahmenkatalog konkrete Vorschläge, wie die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten kurz- und mittelfristig Einsparungen erzielen können (II.).
Schließlich fordert die FDP von den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eine Konkretisierung ihres Auftrages sowie einen Bericht über dessen Umsetzung (III.).
I. Abgrenzung von privaten Rundfunkanbietern
1. Mittelfristig: Verzicht auf jegliche Werbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk
Stellt man die jährlichen Einnahmen der öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten aus Gebühren und Werbung den Einnahmen der privaten Rundfunkanbieter aus Werbung gegenüber, ergibt sich folgendes Bild: 2001 standen ca. 6,9 Mrd. Euro1 von ARD und ZDF 4,6 Mrd. Euro2 bei den Privaten gegenüber, 2002 stehen ca. 7. Mrd. Euro3 bei den öffentlich-rechtlichen Sendern nur noch 4,3 Mrd. Euro4 Einnahmen bei den Privaten gegenüber.
Da die privaten Rundfunkanbieter ihren Etat hauptsächlich aus Werbeeinnahmen bestreiten, ist es hier eindeutig zu Wettbewerbsverzerrungen auf dem deutschen Rundfunkmarkt gekommen. Daher muss es mittelfristig zu einem Verzicht auf Werbung bei den öffentlich-rechtlichen Anstalten kommen. Denn die Einnahmen aus Werbung bei ARD und ZDF in Höhe von ca. 203 Mio. Euro für 2002 stellen im Vergleich zu den Gesamteinnahmen der öffentlich-rechtlichen Anstalten in Höhe von ca. 8,1 Mrd. Euro für 20055 nur einen sehr geringen Anteil von 2,5 Prozent dar.
Würde also bei den öffentlich-rechtlichen Anstalten Werbung nicht mehr stattfinden und würden die Privaten diese Einnahmen vollständig erhalten, ergäbe sich für 2002 folgendes Bild: ca. 6,75 Mrd. Euro hätten dann die öffentlich-rechtlichen Anstalten aus Gebühren zur Verfügung, die Privaten kämen auf Einnahmen aus Werbung in Höhe von 4,5 Mrd. Euro. Das finanzielle Übergewicht der öffentlich-rechtlichen Sender bliebe hiernach sogar bei einem kompletten Verzicht auf Werbung erhalten. Dieser Verzicht würde aber dazu dienen, die öffentlich-rechtlichen Anstalten anzuhalten, ihren Auftrag im Sinne von Qualität und nicht von Quantität zu verstehen.
Um das strukturelle Ungleichgewicht innerhalb des Dualen Systems wenigsten zu lindern und das Prinzip „Qualität vor Quote“ bei den öffentlich rechtlichen Sendern zu fördern, verlangen wir einen gänzlichen Versicht auf Werbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk mit Beginn der übernächsten Gebührenperiode ab 1.2.2009
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1 2001 6,65 Mrd. Euro aus Gebühren plus 266 Mio. Euro aus Werbung, Vgl. GEZ-Jahresbericht 2002, S.34 und 14. Bericht der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF), 2004, S. 120 f.
2 Vgl. ZAW (Zentralverband der Werbewirtschaft) Jahrbuch 2002, aus VPRT-Pressemitteilung vom 24.4.03
3 2002 6,75 Mrd. Euro aus Gebühren plus 203 Mio. Euro aus Werbung, Vgl. GEZ-Jahresbericht 2002 und 14. KEF-Bericht ebd.
4 Vgl. ZAW
5 sämtliche Erträge (Gebühren, Werbung, Sponsoring, Beteiligungserträge, etc.), vgl. 14. KEF-Bericht, S. 112 ff.; legte man nur die Gebühren und die Werbeeinnahmen für 2002 zugrunde, läge der Anteil an Werbung bei 2,9 %.
2. Verzicht auf Sponsoring im Abendprogramm des öffentlich-rechtlichen Rundfunk ab 1.1.2009
Die Sponsoring-Einnahmen der öffentlich-rechtlichen Anstalten ARD und ZDF sind von ca. 43,8 Mio. Euro im Jahr 2001 auf 56,6 Mio. Euro in 2002 angesteigen6.
§ 8 des Rundfunkstaatsvertrages der Länder (RStV) erlaubt Sponsoring unter bestimmten Bedingungen. Hier ist aber die Tendenz zu bemerken, nicht mehr nur „Bewegtbild“, sondern „kleine Werbespots“ auszustrahlen. Obwohl das „Bewegtbild“ gem. § 8 Abs. 1 RStV zulässig ist, darf der Sponsor jedoch nicht soweit gehen, dass dieses „Bild“ wie ein Werbespot erscheint. Dies geschieht regelmäßig durch die Verbindung von bewegten Bildern mit einer Produktnennung und der Abbildung der Produkte. Die Übergänge sind dabei fließend. Hier ist eine Grauzone entstanden, die sich daraus ergibt, dass der RStV das zulässige „Bewegtbild“ vom unzulässigen Werbespot nicht klar abgrenzt und dies auch nicht leisten kann.
Daher fordern wir, dass bei den öffentlich-rechtlichen Anstalten das Sponsoring in der gleichen Weise wie die Werbung zu behandeln ist und nach 20.00 Uhr verboten ist. Der Rundfunkstaatsvertrag ist mit Wirkung vom 1.1.2009 entsprechend zu ändern.
3. Beendigung der rechtswidrigen Schleichwerbung
Den öffentlich-rechtlichen Anstalten ist es untersagt, nach 20.00 Uhr sowie an Sonntagen und im ganzen Bundesgebiet anerkannten Feiertagen Werbesendungen auszustrahlen. Über Schleichwerbung und Product Placement umgehen die öffentlich-rechtlichen Anstalten dieses Werbeverbot. Prominentestes Beispiel ist die ZDF-Sendung „Wetten dass ….?“, in der Produkte jeglicher Art, wie z.B. Autos, Mobiltelefone, CDs oder Dienstleistungen ganz offensichtlich herausgestellt werden. Unternehmen zahlen hohe Summen7, um ihre Produkte in Sendungen der öffentlich-rechtlichen Anstalten außerhalb der Werberegelungen zu platzieren. Diese Einnahmen kommen zumeist den Produktionsetats der Anstalten zugute. Gem. § 7 Abs. 6 RStV ist dies nicht zulässig. Auch die aktuelle EU-Fersehrichtlinie8 untersagt die Schleichwerbung. In der Praxis hingegen
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6 Vgl. 14. KEF-Bericht, S. 112 f.
7 Volkswagen z.B. zahlte dem ZDF 100.000 Euro, um in einer Serie den „Beetle“ zu „bewerten“, Vgl. Tagesspiegel v. 14.4.2004, S.16
hat das Product Placement deutlich sichtbar zugenommen.9 Die klassische Trennung von Werbung und Programm ist vielfach nicht mehr gegeben. Für die öffentlich-rechtlichen Anstalten ist jährlich von zusätzlichen Einnahmen in Höhe eines dreistelligen Millionenbetrags auszugehen.10 Dass es in diesem Bereich offensichtlich einen akuten Handlungsbedarf gibt, hat das ZDF gemerkt und angeordnet, dass die Produzenten Sponsoren und Geldgeber gegenüber dem ZDF angeben müssen. Dies ist indes nicht ausreichen, Schleichwerbung zu unterbinden.
Daher fordern wir die Einstellung jeglicher Schleichwerbung in Film- und Fernsehproduktionen bei den öffentlich-rechtlichen Anstalten.
II. Kostensenkende Maßnahme
1. Strikte Begrenzung der Online-Aktivitäten auf programmbegleitende Inhalte
Das Angebot an Online-Diensten aller Art – Internetplattformen, Websites, Suchmaschinen etc. – von privaten Betreibern zur Versorgung der Bevölkerung bzgl. Information, Bildung, Unterhaltung und Beratung wird sehr professionell betrieben, ist sehr umfangreich und wird stark genutzt. Insoweit gibt es keinen Bedarf für ein gebührenfinanziertes, expansives Online-Engagement der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, die sich damit ein „drittes Standbein“ schaffen wollen.
Die finanziellen Mittel, die von den öffentlich-rechtlichen Sendern, besonders ARD und ZDF, in den letzten Jahren in den Onlinebereich investiert wurden, sind gleichwohl stark angestiegen: Wurden für die öffentlich-rechtlichen Sender für die Gebührenperiode 2001-2004 86,8 Mio. Euro11 von der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) genehmigt, so sind es für die Periode 2005-2008 bereits ca. 176,4 Mio. Euro12.
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8 Vgl. EU-Fernsehrichtlinie von 1997, Kapitel III Art. 10
9 Vgl. Handelblatt vom 27.4.04, Hans-Peter Siebenhaar „Fernsehen soll sauberer werden“ (Online-Ausgabe); Tagesspiegel v. 14.4.2004, Volker Lilienthal „Ja, Milch macht klug“, S. 16; FAZ v. 27.11.2003 Michael Hanfeld „Dumbing Down“, S. 40
10 Vgl. Handelblatt vom 27.4.2004 (Onlineausgabe)
11 für die Gebührenperiode 2005-2008 wurden durch die KEF von den angemeldeten 201,9 Mio. Euro nur 86,8 Mio. Euro bewilligt, Vgl. 13. KEF-Bericht, S. 89 ff.
12 Vgl. 14. KEF-Bericht, S. 103, 108, 109
Im Rahmen ihrer aktuellen Zuweisung der Mittel für die Online-Aktivitäten in Höhe von nunmehr 176,4 Mio. Euro13 hat insoweit auch die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten in ihrem am 8.1.2004 vorgestellten 14. Bericht die Anstalten aufgefordert, „klare Kriterien für die Begrenzung und Konzentration auf den Programmauftrag in einem …. engeren Sinne“14 zu definieren, da dies bisher nur sehr mangelhaft geschehen ist.15
Die ausufernden Aktivitäten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Online-Bereich haben keine Rechtfertigung. Sie sind nicht Bestandteil ihres Programmauftrages und dienen nicht ihrem originären Grundauftrag.
Der RStV muss in § 11 dahin gehend geändert werden, dass hier eine strikte bzw. ausschließlich programmbegleitende Ausrichtung der Online-Aktivitäten, die sich in ihrer Ausgestaltung vergleichsweise am Teletext zu orientieren hat, festgeschrieben wird. Zudem wird gefordert, die Finanzierung auf max. 0,5% der jährlichen Gebühreneinnahmen16 für alle öffentlich-rechtlichen Anstalten im Online-Bereich zu beschränken, und nicht wie von ARD und ZDF vorgeschlagen auf 0,75%17. Dies ist insbesondere deshalb erforderlich, weil eine Wettbewerbsverzerrung im Verhältnis zu privaten Anbietern verhindert werden muss. Die Umsetzung hat zum 1.1.2005 zu erfolgen.
2. Verringerung der Anzahl von Hörfunkprogrammen der öffentlich-rechtlichen Anstalten
1980 unterhielten 10 öffentlich-rechtliche Sendeanstalten18 32 Radioprogramme19, 2002 sind es bereits 59 Hörfunkprogramme20 bei 11 Anstalten.21 Obwohl sich die Zahl der Anstalten in diesem Zeitraum nur um eine erhöht hat, ist die Anzahl der Hörfunkprogramme um 84 Prozent gestiegen.22
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13 für die Gebührenperiode 2005-2008 wurden f. alle öffentlich-rechtlichen Anstalten im Online-Bereich 259,7 Mio. Euro angemeldet, Vgl. 14. KEF-Bericht, S. 111
14 14. KEF-Bericht, S. 99 f
15 Vgl.ebd.
16 entspricht 33,4 Mio. Euro bei 6,75 Mrd. Euro Gebühreneinnahmen für 2002
17 Vgl. Evangelischer Pressedienst (epd), Nr. 31 v. 24.4.2004 S. 10 ff
18 NDR, WDR, SFB, BR, HR, RB, SR,DLF, SWF, SDR (die Deutsche Welle wird nicht einbezogen, da sie eine vom Bund finanzierte Rundfunkanstalt ist, auch ohne ZDF, da es vom ZDF keine produzierten Hörfunkprogramme gibt)
19 Vgl. Der Spiegel Nr. 41/2003, S. 215
20 Vgl. 14. KEF-Bericht, S. 271
21 NDR, WDR, ORB, SFB, BR, HR, RB, SR, MDR, DR, SWR (Deutsche Welle und ZDF siehe oben)
22 die deutsche Wiedervereinigung in Ostdeutschland 11 weitere Hörfunkprogramme in Deutschland entstanden sind (Mitteldeutschen Rundfunk: 7 Programme; Ostdeutschen Rundfunk Brandenburg: 3 Programme sowie 1 Programm vom Norddeutschen Rundfunk für Mecklenburg-Vorpommern), vgl. Media Perspektiven, Nr. 9 2001, S. 450; Ohne die ostdeutschen Hörfunkprogramme läge die Anzahl in 2002 bei 48 Hörfunkprogrammen und der prozentuale Anstieg zwischen 1980 und 2002 immerhin noch bei 50 Prozent.
Es gibt z.B. derzeit allein beim Hessischen Rundfunk 7 Hörfunkprogramme23, beim Norddeutschen Rundfunk und beim Südwestfunk824. Im Zusammenhang mit der Anzahl der öffentlich-rechtlichen Hörfunkprogramme muss berücksichtigt werden, dass diese Sender auch einen entsprechenden Anteil am Werbemarkt belegen, der dann den privaten Hörfunkanbietern fehlt und damit verbunden zu einer Wettbewerbsverzerrung führt (Vgl. I.3.). Eine Rückführung der Sender auf ein geregeltes Maß an Programmen ist daher mehr als geboten. Ein weiteres Ausdehnen der Programme kann dagegen nicht im Sinne des Grundversorgungsauftrages sein, nach dem sich die öffentlich-rechtlichen Anstalten auszurichten haben. Dieser erlaubt es, in den Bereichen Information, Bildung, Unterhaltung und Beratung hörfunkpr5ogrammatisch tätig zu werden, aber nicht darüber hinaus.
Daher fordern wir, die Anzahl der Radioprogramme der öffentlich-rechtlichen Anstalten auf maximal 4 pro Anstalt – in Abhängigkeit von der Größe ihres Verbreitungsgebietes25 – zu begrenzen. Die Umsetzung hat unter Berücksichtigung von personal- und vertragsrechtlichen Regelungen bis zum 1.1.2006 zu erfolgen.
III. Berichtsauftrag an die öffentlich-rechtlichen Anstalten zum 1.10.2004
Die in der ARD zusammengeführten Landesrundfunkanstalten, das ZDF und das Deutschlandradio haben sich gemäß § 11 Abs. 4 des RStV26 „jeweils Satzungen oder Richtlinien zur näheren Ausgestaltung ihres jeweiligen Auftrags“ zu geben und diese dann öffentlich zu verkünden. Sie haben alle 2 Jahre einen Bericht „über die Erfüllung ihres jeweiligen Auftrags, über die Qualität und Quantität der Angebote und Programme sowie die geplanten Schwerpunkte der jeweils anstehenden programmlichen Leistungen“27 abzugeben. Ein erster Bericht ist gemäß RStV § 11 Abs. 4 zum 1. Oktober 2004 zu erstellen.
Ergänzend zu der bereits genannten Ausgestaltung des Auftrages werden die öffentlich-
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23 Hessischer Rundfunk: HR 1, HR 2, HR 3, HR, hr-klassik, YOU FM, hr-skyline (Vgl. Internetseite des Hessischen Rundfunks);)
24 Norddeutscher Rundfunk: NDR 1 (jeweils ein Programm für NS, HH, SH, MV), NDR 2, NDR Kultur, NDR Info, N-Joy (Vgl. Internetseiten des Norddeutschen Rundfunks); Südwestfunk: SWR 1 BaWü, SWR 1 RP, SWR 2, SWR 3, SWR 4 BaWÜ, SWR 4 RP, DASDING, SWR contra (vgl. Internetseiten des Südwestfunks)
25siehe z.B. NDR (8 Hörfunkprogramme, davon je eines für die norddeutschen Bundesländer SH, HH, MV, NS)
26RStV ist in seiner 7. Änderung seit 1.4.2004 in Kraft
27ebd.
rechtlichen Anstalten aufgefordert, bis zum 1.10.2004 nicht nur die „nähere“, sondern die „konkrete“ Ausgestaltung ihres Auftrages darzulegen. D.h. im Hinblick auf die Bestandteile des in § 11 Abs. 2 RStV genannten Auftrages sind insbesondere die Begriffe Information, Bildung, Beratung und Unterhaltung präzise zu definieren und auch deren Abgrenzung zueinander darzustellen.
In diesem Zusammenhang haben die Rundfunkanstalten darzulegen, ob und welchen Unfang die Reintegration der bisherigen Spartenprogramme (Phoenix, 3sat, KiKa) in das Hauptprogramm im Sinne des Rundfunkauftrages und im Interesse einer integrierten Wirkung geboten ist.
IV. Fazit
Der dargelegte Maßnahmenkatalog ist keine Axt am Baum des Dualen Systems oder gar am öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Die Vorschläge zur Beschränkung von Werbung und Sponsoring fordern lediglich ein, dass die Anstalten sich von ihrem kommerziellen Anteil an Einnahmen verabschieden.
Die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen für das Duale System müssen wieder hergestellt werden: Auf der einen Seite stehen die öffentlich-rechtlichen Anstalten, die von Quote unabhängig ihrem Grundversorgungsauftrag nachkommen sollen. Auf der anderen Seite stehen die privaten Sender, die ihr Rundfunkangebot über privatwirtschaftliche Aktivitäten zu finanzieren haben. Dieses duale Gefüge hat sich zu Ungunsten der privaten Rundfunkanbieter verschoben und muss korrigiert werden.
Eine Beschränkung im Onlinebereich und bei den Hörfunkprogrammen wird ebenfalls dazu dienen, die öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten wieder auf ihren Grundversorgungsauftrag zurückzuführen.
Aufbauend auf die dargelegten Vorschläge zur Selbstbindung der öffentlich-rechtlichen Anstalten muss es langfristig zur Entlastung der Gebührenzahler kommen. Diese lässt sich nur durch eine umfassende Strukturänderung in Form von ständiger Modernisierung und Verschlankung der Anstalten erreichen.
Nur wenn diese strukturellen Maßnahmen von den öffentlich-rechtlichen Anstalten zugesagt werden bzw. umgesetzt sind, kann über eine maßvolle Erhöhung der Rundfunkgebühren entschieden werden.
Dr. Martin Lindner (Vorsitzender FDP-Fraktion im Berliner Abgeordnetenhaus)
AG Medien der FDP-Fraktionsvorsitzendenkonferenz
Rundfunkgebührenerhöhung
Stand 14. Juli 2004
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